Unilaterale Schutzklausel führt in die Sackgasse

von Joëlle de Sépibus und Cenni Najy

Die Verfasser dieses Artikels bekräftigen durch politische Argumente die Richtigkeit der juristischen Analyse… (zuerst in der Sonntagszeitung publiziert) … Siehe Le Temps

Unilaterale „Schutzklausel“ führt die Schweiz in die Sackgasse

Vor zwei Jahren hat das Schweizer Volk die SVP-Masseneinwanderungsinitiative angenommen und damit in Kauf genommen, dass sich die Beziehungen zur EU in der Folge deutlich abkühlten. Die wortgetreue Umsetzung der SVP-Initiative stellt nicht nur die Weiterführung des Abkommens zur Personenfreizügigkeit in Frage, sondern die Zukunft des lange als Königsweg gepriesenen bilateralen Wegs. In den Brüsseler Verhandlungskreisen hofft man indes, mit einem gemeinsamen Vorgehen gestützt auf die im Abkommen verankerte „Notstandsklausel“ (Art. 14 Abs. 2) mögliche schwerwiegenden Folgen abwenden zu können. Die Zeit spielt jedoch gegen eine gütliche Lösung: Die EU ist zu keinen Konzessionen bereit, bevor Grossbritannien nicht über ihren allfälligen Austritt aus der EU (BREXIT) entschieden hat. Die Schweiz denkt jedoch über einen einseitigen Weg nach und drückt dabei aufs Gaspedal. Schon ab Anfang März 2016 will sie mit der Beratung einer unilateralen „Schutzklausel“ vorwärts machen. Eine solche Strategie ist nicht ohne Gefahren.

Es ist nicht mit der Personenfreizügigkeit vereinbar, wenn die Schweiz unilateral Höchstgrenzen festsetzt für Bürger, die aus der EU oder der EFTA einwandern wollen. Dessen ist man sich hier bewusst. Um zu vermeiden, dass Bern frontal mit Brüssel kollidiert, hatte der Bundesrat denn auch im Juni 2014 beschlossen, dass Bürger der EU und der EFTA so lange von der Höchstgrenze ausgenommen werden, bis das Freizügigkeitsabkommen entsprechend angepasst ist. Die EU lehnte es jedoch dezidiert ab, das Freizügigkeitsabkommen mit der Schweiz neu zu verhandeln. Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker zeigte sich jedoch Anfang 2015 zur Aufnahme von Konsultationen bereit, um konkrete Probleme zu besprechen, die sich für die Schweiz aus der Personenfreizügigkeit ergeben könnten.

Beschränkung der Zuwanderung im Einvernehmen mit der EU ist nicht undenkbar

Seitdem haben sich die Vertreter beider Parteien mehr als zehn Mal in Bern und in Brüssel getroffen. Im Vordergrund steht die Suche nach einem möglichen Kompromiss, welcher vorsehen würde, dass die Parteien gemeinsam geeignete Abhilfemassnahmen prüfen können, wenn die Einwanderung schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme mit sich bringt. Wenn auch bislang kein Konsens in Sicht ist, so scheint sich eine gewisse Annäherung der Positionen abzuzeichnen. Aus den Verhandlungskreisen ist zu hören, dass grundsätzlich die Bereitschaft bestehe, die von der OECD ausgearbeiteten ökonomischen und sozialen Indikatoren als Grundlage zu betrachten, um die Voraussetzungen der entsprechenden Klausel des Freizügigkeitsabkommens zu beurteilen. Zudem müsse die Schweiz in hinreichendem Mass nachweisen, dass ein kausaler Zusammenhang bestehe zwischen der Zuwanderung von Bürgern aus der EU oder der EFTA und der Verschärfung der wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen. Mit anderen Worten: Die Schweiz könnte Höchstgrenzen für die Zuwanderung in Betracht ziehen, wenn sich die Parameter der festgelegten Indikatoren eindeutig verschlechtern.

Ein solcher „Mechanismus“ könnte den Verhandlungen grundsätzlich zum Durchbruch verhelfen, wenn er zweckgemäss ausgestaltet ist. Die Schweiz könnte die Einwanderung gemäss dem Anliegen der SVP-Initiative plafonieren, sofern die gesamtwirtschaftlichen Interessen dies erforderlich machen. Es erscheint sinnvoll, diese Interessen anhand klarer, von der internationalen Staatengemeinschaft festgelegter Indikatoren zu definieren. Dies würde nicht nur der Transparenz des politischen Entscheidungsprozesses dienen, sondern auch ganz konkret den in der Schweiz tätigen Unternehmen helfen. Sie könnten dann nämlich planen, wie sie ihren teilweise hohen Bedarf an qualifizierten ausländischen Arbeitskräften decken könnten. Gleichzeitig ermöglichte diese Lösung, dass allfällige Beschränkungen der Personenfreizügigkeit für Bürger der EU und der EFTA nachvollziehbar sind.

Drohender BREXIT schränkt Handlungsspielraum der EU ein

Auch wenn die im Abkommen zur Personenfreizügigkeit verankerte „Notstandklausel“ geeignet ist, einer politischen Lösung den Weg zu ebnen, so setzt ihr Wortlaut den Parteien jedoch auch klare Grenzen. So erlaubt sie nicht, dass die Schweiz die Einwanderung im Alleingang beschränkt. Darüber hinaus ist in den nächsten Monaten der Handlungsspielraum der EU zusätzlich eingeengt. Solange die Entscheidung Grossbritanniens über einen BREXIT wie ein Damoklesschwert über der EU hängt, wird diese gegenüber der Schweiz kaum zu Konzessionen bereit sein. Wenn zwischen den zwei Problemherden auch keine direkte Verbindung besteht, so befürchtet die EU, dass ein Entgegenkommen gegenüber der Schweiz ein falsches politisches Signal an die Briten senden würde. Dies würde den Euroskeptikern in Grossbritannien zusätzliche Munition liefern, dass sich ein BREXIT auszahlte. Das Signal wäre: Ein Land ausserhalb der EU kann einseitig seine Zuwanderung steuern und trotzdem am gemeinsamen Markt teilnehmen. Das möchte die EU unbedingt vermeiden, da die Personenfreizügigkeit zu ihren Grundpfeilern gehört.

In diesem für die EU schwierigen Umfeld hat der Bundesrat Anfang Dezember 2015 entschieden, parallel zu den Konsultationen mit der EU eine neue Gesetzesvorlage zur Umsetzung der SVP-Initiative ausarbeiten zu lassen. Den vielfachen negativen Reaktionen auf die ursprüngliche Gesetzesvorlage Folge gebend, soll nun auch die Zuwanderung von Bürgern aus der EU oder der EFTA unilateral plafoniert werden können, dies sobald eine noch zu definierende Schwelle für die Einwanderung überschritten ist. Der Bundesrat wird dem Parlament die Vorlage schon Anfang März 2016 unterbreiten.

Unmut über unilaterales Vorpreschen der Schweiz

Dieser schweizerische Entscheid hat in vielen EU-Mitgliedstaaten für Unmut gesorgt. Vielerorts stösst auf Unverständnis, dass die Schweiz der Suche nach einer einvernehmlichen Lösung mit der EU nicht klar den Vorrang einräumt. Deshalb rechnet man in den Verhandlungskreisen damit, dass die EU die Schweiz schon im März deutlich anmahnen wird, sich an ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen zu halten. Unklar ist lediglich, wie scharf und von welcher Tragweite die europäischen Reaktion sein wird. Zudem geht man davon aus, dass die Bereitschaft der EU deutlich abnehmen wird, den Wünschen der Schweiz entgegenzukommen.

Auf Schweizer Seite hofft man hingegen, dass die EU keine Gegenmassnahmen ergreifen werde, solange nicht ein Gesetz in Kraft getreten ist, dass mit den Bestimmungen der Personenfreizügigkeit kollidiert oder solange EU-Bürger nicht konkret an der Zuwanderung gehindert werden. Aus Brüssel hört man jedoch, die forcierte schweizerische Gangart durch die unilaterale Umsetzung der SVP-Initiative werde als Nötigung verstanden, als Versuch, die Gespräche einseitig der schweizerischen Zeitagenda zu unterwerfen. Deshalb könnte die unilaterale Umsetzung für die Schweiz sehr wohl zum Bumerang werden. EU-Verhandlungspartner sagen, sie hätten bislang ihren guten Willen bezeugt, eine politische Lösung für die Schweizer Probleme zu suchen. Dieser könne jedoch nicht überstrapaziert werden. Klar scheint, dass das Vertrauen in die Schweiz als verlässliche Verhandlungspartnerin deutlich geschmälert ist und die politische Glaubwürdigkeit der Schweiz in Brüssel weiter abnehmen wird.

Verhandlungslösung statt einseitiger Plafonierung

Ziehe die Schweiz ein unilaterales Vorpreschen einer politischen Lösung vor, so müsse mit einer weiteren deutlichen Abkühlung der Beziehungen Schweiz-EU gerechnet werden, so die Einschätzung aus den Verhandlungskreisen. Das Ziel müsse sein, dass die Schweiz den Diskussionen genügend Zeit einräume, um einen Kompromiss zu finden, der für die EU akzeptabel sei und den Anliegen des Schweizer Volkes Rechnung trage. Der Vorteil eines einvernehmlichen Vorgehens für beide Seiten sei, dass die Beziehungen zwischen Bern und Brüssel intakt blieben, insbesondere das Freizügigkeitsabkommen nicht in Frage gestellt würde, und damit bis auf weiteres die Bilateralen I gesichert seien. Erhalte die Schweiz hingegen den Kollisionskurs weiter aufrecht und setze ein Gesetz in Kraft, das den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz widerspricht, so müsse mit zunehmendem Gegenwind gerechnet werden. Die Schweiz gebe sich Illusionen hin, wenn sie glaube, dass der Aufbau einer Drohkulisse die EU zu weitreichenden Konzessionen bewegen könne.

*Joelle de Sépibus, Assistenz-Professorin für Europarecht, Universität Bern und Cenni Najy (Senior Research Fellow foraus)