«Wir werden uns zwangsläufig stärker an die EU anlehnen müssen»

Lesen Sie das Interview unseres Präsidenten Thomas Cottier in der NZZ vom 30. Juli 2018:

«Wir werden uns zwangsläufig stärker an die EU anlehnen müssen»

Der Europa- und Handelsrechtsexperte Thomas Cottier befürchtet, dass die Öffnung der Märkte, von der die Schweiz bis heute profitiert hat, im aktuellen geopolitischen Kontext «zunehmend infrage gestellt sein wird». Er plädiert im Interview daher für ein offensiveres Vorgehen in der Europapolitik.

Der Lohnschutz könnte zum Stolperstein werden für das institutionelle Rahmenabkommen – was würde sich die Schweiz damit vergeben?

Die EU hat immer gesagt, dass ein Rahmenabkommen Voraussetzung sei für weitere Marktzugangsabkommen. Wenn es scheitert, ist der bilaterale Weg aus Sicht der EU wohl gestorben, und wir bleiben sitzen auf den Abkommen, wie sie heute bestehen. Der Werk- und Finanzplatz Schweiz würde in Zukunft zunehmend benachteiligt.

Trotzdem wirbt die Wirtschaft nicht sehr offensiv für das Abkommen.

Weil es ihr gutgeht und es im Alltag derzeit keine grösseren Probleme gibt.

Und eines Tages kommt sie auf die Welt?

Genau. Man fällt dann aus allen Wolken, wenn es plötzlich nicht mehr so reibungslos geht. Wenn etwa, wie gehabt, die EU plötzlich die Börsenanerkennung verweigert. Die Wirtschaft wäre gut beraten, wenn sie heute bereits in die nächste Geländekammer schauen würde.

Was würde sie da sehen?

Den geopolitischen Kontext. Die Hauptwirkung des Brexit wird sein, dass mit Grossbritannien innerhalb der EU der Hauptmotor für den freien Binnenmarkt wegfällt. Dieser war ja nie ein primäres Anliegen der Deutschen und Franzosen. Meine Sorge ist daher, dass die Öffnung, von der die Schweiz bis heute profitiert hat, zunehmend infrage gestellt sein wird. Ohne Rahmenabkommen werden wir aber ohne Rechtsgarantien dastehen. Die Schweiz müsste sich auch ernsthaft überlegen, ob sie nicht ein Dienstleistungsabkommen mit der EU abschliessen will, um künftig Erfahrungen wie mit der Börsenanerkennung zu vermeiden.

Eine weitere Forderung, die man seitens der Wirtschaft nicht hört.

Bis heute war es ja auch nicht nötig. Es ist aber eine Anomalie, dass wir just bei den Dienstleistungen, die 70 Prozent unseres Bruttoinlandprodukts ausmachen, mit Ausnahme des Luftverkehrs und der Sachversicherungen keine Marktzugangsgarantien haben, die über das Gats-Abkommen der WTO hinausgehen. Kombiniert man dies mit den potenziellen Folgen des Brexit, aber auch mit dem zunehmenden Handelskonflikt zwischen den USA und China, kann es relativ rasch ungemütlich werden. Kommt hinzu, dass die USA unter Trump ihre bisherige Rolle als Garantin des multilateralen Handelssystems nicht mehr wahrnehmen. In diesem Kontext werden wir uns zwangsläufig stärker an die EU anlehnen müssen.

Sind denn die Interessen der EU und der Schweiz kongruent?

Beide sind stark interessiert an einem regelbasierten multilateralen System, wir haben die gleichen Werte, die gleiche Kultur. Das ist von grosser Bedeutung.

Zurück zu den Flankierenden. Die Sorge hinsichtlich billiger ausländischer Konkurrenz ist ja angesichts des hohen Lohnniveaus in der Schweiz nicht unberechtigt. Kann der Lohnschutz gehalten werden, wenn die Schweiz der EU hier Zugeständnisse macht?

Man verkennt die Entwicklung in der EU. Sie hat sich von der Idee eines relativ freien Dienstleistungsverkehrs zum Grundsatz hinbewegt, dass die Arbeitsbedingungen vor Ort eingehalten werden müssen. Das wurde in der 2018 revidierten Entsenderichtlinie anerkannt. Es ist daher auch gar nicht umstritten, dass ausländische Dienstleister in der Schweiz die hiesigen Löhne zahlen müssen und diese auch durchgesetzt werden können.

Just bei der Frage, wie sie durchgesetzt werden können, gibt es Differenzen.

Ein Problem gibt es heute dort, wo sich ausländische Arbeiter nur sehr kurz in der Schweiz aufhalten. Deshalb stellen sich Gewerkschaften auf den Standpunkt, es brauche einen Vorlauf von acht Tagen, um den Schutz durchzusetzen. Es gäbe aber durchaus Möglichkeiten, den Lohnschutz anders zu sichern. So umfasst das revidierte EU-Entsenderecht neu die internationale Amts- und Rechtshilfe. Damit kann auch nach Ausreise der Arbeiter auf die ausländischen Firmen zurückgegriffen werden. Und wenn es einem wirklich ernst wäre, könnte man auch eine subsidiäre Haftung des Schweizer Auftraggebers einführen. Damit entfiele der Anreiz, Aufträge an Firmen zu vergeben, die die hiesigen Arbeitsbedingungen unterbieten.

Die Gewerkschaften machen geltend, der Europäische Gerichtshof (EuGH) habe in der Vergangenheit dem Lohnschutz ungenügend Rechnung getragen; deshalb dürfe man die Flankierenden nicht seiner Rechtsprechung ausliefern.

Inzwischen ist der Grundsatz des gleichen Lohns für gleiche Arbeit am gleichen Ort auch in der EU schwarz auf weiss festgehalten. Ganz nach dem Credo des französischen Präsidenten Macron: «L’Europe qui protège.» Das neue Recht bildet eine neue Ausgangslage für den EuGH.

Sie plädieren dafür, dass man auch das Freihandelsabkommen von 1972 dem Rahmenabkommen unterstellt. Warum?

Der Bundesrat verhält sich grundsätzlich sehr defensiv und macht auf innenpolitische Schadensbegrenzung. Es hat aber keinen Sinn, das Abkommen über die technischen Handelshemmnisse dem Rahmenabkommen zu unterstellen, nicht aber jenes Abkommen, auf dem dieses basiert. Kommt hinzu, dass das Freihandelsabkommen ein statisches Abkommen ist, dessen Auslegung tatsächlich allein in die Zuständigkeit des Schiedsgerichts fiele.

Was wäre denn gewonnen, wenn man es ins Rahmenabkommen aufnähme?

Wenn ein Schweizer Unternehmen im EU-Binnenmarkt auf Probleme stösst, könnte der Bundesrat das Problem nicht nur – wie heute – im Gemischten Ausschuss aufnehmen und auf eine einvernehmliche Lösung hoffen, sondern künftig auch das Schiedsgericht anrufen. Das würde auch den Druck auf die EU erhöhen, schon vorher eine Lösung zu finden. Heute werden viele Probleme schubladisiert, weil dieser Druck fehlt.

Ein aktuelles Beispiel?

Die EU hat am 18. Juli Schutzzölle auf Stahl auch gegenüber der Schweiz eingeführt, als Antwort auf die Schutzzölle der USA. Damit verletzt sie meines Erachtens das Freihandelsabkommen mit der Schweiz. Verfahrensrechtlich, weil die Kommission die Schweiz zuvor hätte konsultieren müssen. Und materiell, weil das Abkommen klar festhält, dass man keine neuen Zölle einführen darf. Ausnahmen ermöglicht die Schutzklausel zwar, aber die EU hätte nicht nur die EWR-Staaten, sondern auch die Schweiz von den Schutzzöllen ausnehmen müssen. Sie hätte auch WTO-rechtlich die Möglichkeit, die Massnahmen auf die Hauptverursacher des Problems zu beschränken. Die Schweiz wird dies wohl in den Gemischten Ausschuss bringen. Aber eine rechtliche Handhabe hat sie mit dem heutigen Abkommen nicht.

Bereits heute könnte die Schweiz auch Gegenmassnahmen ergreifen.

Natürlich, man könnte sich dieser Spirale anschliessen, aber das schadet letztlich ja allen. Und die Schweiz hat auch nicht die Kraft, die geopolitische Lage im Alleingang zu verändern.

Das Rahmenabkommen kostet auch etwas: Wenn die Schweiz heute EU-Recht nachvollzieht, macht sie dies autonom. Mit der dynamischen Rechtsübernahme, die im Rahmenabkommen vorgesehen ist, würde sie im Grundsatz zur Übernahme von EU-Recht verpflichtet.

Auch beim autonomen Nachvollzug hat die Schweiz oft gar keine andere Wahl, wenn sie sich den hinderungsfreien Marktzugang sichern will. Bei der dynamischen Rechtsübernahme würden zudem die direktdemokratischen Verfahren weiterhin gewahrt. Vor allem aber erhielte die Schweiz ein Mitspracherecht bei der Entwicklung des EU-Rechts. Dessen Bedeutung wird generell unterschätzt. Gerade aus einer demokratiepolitischen Perspektive ist es ja ausserordentlich problematisch, dass wir diese Mitsprache heute nicht haben und nicht in den vorbereitenden Gremien und Netzwerken vertreten sind.

Dennoch erscheint vielen gerade der souveränitätspolitische Preis zu hoch.

Es ist immer ein Abwägen von Vor- und Nachteilen. Und eine Frage, wie man Souveränität definiert. Heute ist es gang und gäbe, sie auf Selbstbestimmung und Unabhängigkeit zu beschränken. Das ist eine Konzeption aus der Zeit der Unabhängigkeitskriege. Man kann aber auch zurückgehen auf die ursprünglichen Gedanken der Souveränität, wie man sie beim französischen Staatsrechtler Jean Bodin findet oder beim englischen Philosophen Thomas Hobbes: Ein souveräner Staat erzielt die grösstmögliche Wohlfahrt für seine Bürger, sorgt für Frieden und Ruhe im Land. Unter diesem Blickwinkel muss eine souveräne Schweiz die Frage beantworten, wie wir unserer Bevölkerung bei den geltenden globalen Rahmenbedingungen am besten dienen können.

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