Es scheint, als hätten mit der Ernennung von Jean-Daniel Ruch zum Staatssekretär für Sicherheitspolitik diejenigen Kräfte in Bundesbern gewonnen, die zur EU und zur Nato auf Distanz bleiben und an der traditionellen Neutralität festhalten wollen.

Das war eine dicke Überraschung: Am Freitag, 15. September 2023, wählte der Bundesrat nicht die Favoritin Pälvi Pulli, die Chefin Sicherheitspolitik im Verteidigungsdepartement, an die Spitze des neu geschaffenen Staatssekretariats für Sicherheitspolitik (Sepos), sondern den weitgehend unbekannten Karrierediplomaten Jean-Daniel Ruch.

Die umtriebige, ursprünglich aus Finnland stammende Pulli gilt in Bundesbern als Internationalistin. Sie steht für die Formel «Sicherheit und Kooperation». Sie will so viel sicherheits- und verteidigungspolitische Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten, der EU und der Nato wie möglich. Die Neutralität der Schweiz soll dabei nur so weit wie unbedingt nötig berücksichtigt werden. Das dürfte einer Mehrheit im Bundesrat und rechts-nationalen Politikkreisen nicht behagt haben.

Ruch gemässigter als Pulli

Ruch ist dagegen nicht so forsch wie Pulli, er ist stromlinienförmiger. Der aus Moutier stammende altgediente Botschafter mit Posten von Belgrad über Tel Aviv bis Ankara lancierte seine Karriere Ende der 1980er-Jahre im damaligen Militärdepartement in der Zentralstelle für Gesamtverteidigung. Die Stelle habe viel Gemeinsames gehabt mit dem Staatssekretariat für Sicherheitspolitik, sagte der 60-jährige Ruch bei der Präsentation durch Verteidigungsministerin Viola Amherd. Will heissen, dass sich das Sepos nicht nur schwergewichtig mit internationaler Kooperation befassen wird, sondern auch mit Ereignissen wie Stromausfällen in der Schweiz oder Cyberattacken aus dem Ausland.

Obwohl die Neutralität heute von manchen angezweifelt wird, misst Ruch ihr grossen Wert bei. Er bezeichnet sie bei seiner Präsentation als «Soft Power der Schweiz». Er habe während seiner diplomatischen Karriere mehrmals Dinge tun können,  die nur dank der Neutralität möglich geworden seien. So etwa im Nahen Osten, wo er einst als Sonderbeauftragter der damaligen Aussenministerin Micheline Calmy-Rey unterwegs war. Mit dieser Haltung dürfte Ruch bei einer Mehrheit der Landesregierung auf Anklang gestossen sein. Auch im nationalkonservativen politischen Lager dürfte man damit zufrieden sein.

Wie dem auch sei: Man soll den Stab nicht zu früh über Ruch brechen; er soll erst einmal im Amt beweisen können, wie er denkt und handelt. Dennoch wird man den Eindruck nicht los, dass mit der Ernennung Ruchs diejenigen Kräfte in Bundesbern gewonnen haben, die zur EU und zur Nato auf möglichst grosser Distanz bleiben und an der hergebrachten Neutralität festhalten wollen.

Mehr Kooperation notwendig

Dabei bräuchte die Schweiz mehr Kooperation mit der EU und der Nato in sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen. Den meisten Schweizerinnen und Schweizern ist nämlich inzwischen klar, dass sich die Schweiz bei einem militärischen Angriff aus dem Ausland nur kurze Zeit selbst verteidigen kann. Namhafte Politiker wie etwa FDP-Präsident Thierry Burkart haben denn auch für eine engere Kooperation insbesondere mit der Nato plädiert. Deren Abwehrdispositiv gegen einen feindlichen Angriff auf dem Boden oder in der Luft auf ihr Gebiet in Europa schützt jetzt schon auch die Schweiz mit. Es wäre deshalb an der Zeit, wenn auch die Schweiz ihren Beitrag an diese Verteidigungsbemühungen leisten würde.

Allein, die Neutralität der Schweiz verhindert wohl einen substanziellen Beitrag an diese Bemühungen. Die Neutralität erweist sich damit im heutigen Europa, dessen Sicherheitsarchitektur seit der russischen  Aggression gegen die Ukraine in Trümmern liegt, immer weniger als wirkungsvoller Schutz vor einem militärischen Angriff auf die Schweiz. Vielmehr verhindert die Neutralität eine weitgehende Kooperation mit der EU und der Nato zum umfassenden Schutz der Schweiz im Kriegsfall. Der neue Staatssekretär für Sicherheitspolitik Ruch wird sich auch an solchen Überlegungen messen lassen müssen.

Das Nicht-Mitglied Schweiz gilt für die EU nicht (mehr) als strategischer Partner und Verbündeter wie das aus dem Staatenbündnis ausgetretene Grossbritannien. Das zeigt sich im Fall der fortgesetzten schweizerischen Nicht-Beteiligung am Forschungsprogramm Horizon Europe exemplarisch.

Das ist eine bittere Pille: Grossbritannien, seit Anfang 2020 nicht mehr Teil der EU, darf wieder mitmachen, die Schweiz, auch Nicht-Mitglied der EU, muss vorerst weiterhin zuschauen. Die Rede ist vom EU-Forschungsprogramm Horizon Europe – mit einem Budget von 95 Milliarden Euro für die Jahre 2021 – 2027 das grösste Forschungsprogramm der Welt. Auf eine Rückkehr des Königreichs in das Programm haben sich die britische Regierung und die auf Seiten der EU verhandlungsführende Kommission Anfang September 2023 geeinigt. Die Einigung beweise, dass Grossbritannien und die EU strategische Partner und Verbündete seien, sagte Kommissionspräsidenten Ursula von der Leyen danach.

Die Beteiligung Grossbritanniens an Horizon Europe war eigentlich schon 2020 beschlossen worden. Damals vereinbarten London und Brüssel im Brexit-Handelsabkommen explizit den Zugang des Inselstaats zum Forschungsprogramm. Doch dann verstrickten sich die beiden Exekutiven in einen diplomatischen Kleinkrieg. Unter den Premierministern Boris Johnson und Liz Truss verfolgte Grossbritannien einen Konfrontationskurs gegenüber der EU und drohte, das im Brexit-Vertrag enthaltene Nordirland-Protokoll zu kündigen. Als Reaktion darauf verweigerte Brüssel London die vertraglich bereits zugesicherte Beteiligung an Horizon Europe.

Der seit Herbst 2022 amtierende Premierminister Rishi Sunak änderte den Kurs und begann wieder konstruktiv mit der EU-Kommission zu reden. Das Resultat war das sogenannte Windsor-Abkommen von Ende Februar dieses Jahres. Es legte die politische Grundlage für die britische Rückkehr ins Horizon-Forschungsprogramm und eine Verbesserung der Beziehungen zwischen Grossbritannien und der EU auf breiter Front. Im Windsor-Abkommen verpflichtete sich London endlich auf die Anwendung des speziellen Handelsregimes für Nordirland. Schon vorher hatte London akzeptiert, dass in der britischen Provinz der Europäische Gerichtshof (EuGH) eine Rolle spielt. Die mit diesem Ausgang verbundene Beteiligung der britischen Universitäten und Industrie an Horizon Europe war im Hintergrund von Gewicht und ein wichtiger Hebel der EU.

Unzimperliche EU

Auch im Fall der Schweiz verwendet die EU Horizon Europe unzimperlich als Druckmittel. Als Reaktion auf den einseitigen Abbruch der Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen zu den bilateralen Verträgen durch den Bundesrat im Mai 2021 schloss sie die Schweiz kurzerhand von Leitungsfunktionen im Forschungsprogramm aus. Die Schweiz hatte sich eine vollständige Beteiligung an solchen Programmen Ende der 1990er-Jahre im Rahmen der bilateralen Verträge I gesichert. Die EU will nämlich durchsetzen, dass die Schweiz zu der von ihr gewünschten Fortsetzung und Ausweitung des bilateralen Wegs gewisse institutionelle Regeln akzeptiert. Darunter befinden sich etwa eine dynamische Übernahme von EU-Recht und ein Mitwirken des EuGH bei der Schlichtung von etwaigen Streitfällen – Dinge, die in der Schweiz innenpolitisch umstritten sind.

Als wegweisend für das Schicksal der schweizerischen Beteiligung an Horizon Europe gilt eine gemeinsame Erklärung von Bern und Brüssel. Die EU-Kommission möchte nämlich die seit über einem Jahr laufenden Sondierungsgespräche mit der Schweiz schon seit Längerem mit einem solchen Dokument abschliessen. Darin sollen die Eckwerte für den Neustart der Verhandlungen über die alten Konfliktpunkte wie etwa Rechtsübernahme und Streitschlichtung sowie über neue bilaterale Abkommen etwa in den Bereichen Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit festgehalten werden. Der Entwurf für ein solches Memorandum of Understanding soll seit Ende des vergangenen Jahrs vorliegen. Doch Bern verzögert dessen Unterzeichnung mit dem Argument, es gebe noch nicht zu allen Lösungsansätzen für die Probleme zwischen der Schweiz und der EU ein gemeinsames Verständnis, weshalb es noch weitere Sondierungsrunden mit Brüssel brauche. Will die Schweiz wenigstens noch an der zweiten Hälfte der laufenden Programmperiode von Horizon Europe mitmachen können, muss sich Bern also beeilen.

Rückzug rächt sich

Der Fall von Horizon Europe zeigt, dass die EU die Schweiz nur noch als gewöhnlichen Drittstaat behandelt. Dies trotz Lage mitten in der Staatengemeinschaft, trotz den weltweit führenden eidgenössischen Hochschulen in Zürich und Lausanne, trotz den bilateralen Abkommen I und II aus der Jahrtausendwende und trotz eines Freihandelsabkommens aus dem Jahr 1972 (!). Als strategischer Partner und Verbündeter, wie EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen Grossbritannien bezeichnet hat, gilt sie nicht (mehr). Es rächt sich in diesem Zusammenhang, dass die Schweiz ihr 1992 bei der EU eingereichtes Beitrittsgesuch 2016 unter dem Druck nationalkonservativer Kreise wieder zurückgezogen hat. Gäbe es dieses Gesuch noch, würde die Schweiz als – wenn auch als ein ewiger – Beitrittskandidat gelten und könnte auf eine Vorzugsbehandlung der EU hoffen.

Seit dem Rückzug dieses Gesuchs gehen die bilateralen Verträge mit der EU auch nicht mehr als Übergangslösung bis zu einem Beitritt durch, sondern sind zu einem scheinbar definitiven Arrangement der Schweiz mit dem Staatenbündnis geworden. Kein Wunder deshalb, dass die EU seither harte institutionelle Bedingungen an die Fortsetzung und den Ausbau des bilateralen Wegs knüpft und dem schweizerischen Rosinenpicken je länger je kritischer gegenübersteht. Die Zeche bezahlen unter anderem die Hochschulen und die innovative Industrie sowie die kommende Generation von Forscherinnen und Forschern in der Schweiz.

Der Bundesrat führt die Sondierungsgespräche mit der EU-Kommission über ein zukünftiges Vertragspaket namens Bilaterale III hinter verschlossenen Türen. Vermutlich wird er auch die angestrebten Verhandlungen vertraulich halten. Dabei wäre in einer direkten Demokratie wie der Schweiz eine offene und umfassende Information der Bevölkerung notwendig. Denn auch in aussenpolitischen Angelegenheiten hat oft das Stimmvolk das letzte Wort.

Seit gut einem Jahr sondiert die Schweiz mit der Europäischen Union (EU), wie der bilaterale Weg gesichert und ausgebaut werden könnte. Nicht weniger als zehn Gesprächsrunden haben in dieser Zeit stattgefunden. Verhandlungen zwischen Bern und Brüssel sind trotzdem noch nicht in Sicht. Im Raum steht ein von der Schweiz geschnürtes Vertragspaket, das den Namen «Bilaterale III» erhalten hat. Darin sollen institutionelle Fragen wie Rechtsübernahme und Streitschlichtung geregelt werden. Zudem strebt die Schweiz neue bilaterale Abkommen mit der EU in den Bereichen Gesundheit, Lebensmittelsicherheit und Strom an. Schliesslich will die Schweiz wieder an den EU-Forschungs- und Bildungsprogrammen «Horizon Europe» und «Erasmus» beteiligt werden. Von diesen war sie nach dem Abbruch der Verhandlungen über ein Rahmenabkommen zu den bilateralen Verträgen durch den Bundesrat im Mai 2021 von der EU ausgeschlossen worden.

Am 18. Juli war der für das Europadossier zuständige Bundesrat Ignazio Cassis in Brüssel, um mit seinem Gegenpart EU-Kommissar Maros Sefcovic eine «Standortbestimmung» zu den Sondierungsgesprächen vorzunehmen, wie es in einer dürren Medienmitteilung des schweizerischen Aussenministeriums hiess. Was ist dabei herausgekommen? In welchen Bereichen konnten Fortschritte erzielt werden? Wo hakt es noch? Bei welchen Anliegen der Schweiz zeichnen sich Erfolge ab? Welche Kröten muss sie möglicherweise schlucken? Wir wissen es nicht. In der Medienmitteilung war dazu nichts zu lesen. Auch gab Cassis nach dem Treffen mit Sefcovic keine Erklärungen vor den Medien ab.

Am 21. Juni verabschiedete der Bundesrat «Eckwerte für ein Verhandlungsmandat mit der EU».  Diese sollen die «Leitlinien für mögliche künftige Verhandlungen» bilden und als «Grundlage für die Vorbereitung eines Verhandlungsmandats» dienen, wie es in einer Medienmitteilung hiess. Welches sind diese Eckwerte? Wir wissen es nicht. «Die Eckwerte bilden den Kern der möglichen Verhandlungen und sind daher vertraulich», liess der Bundesrat verlauten.

Nur ein enger Kreis weiss Genaueres

Das sind nur die jüngsten Beispiele der bundesrätlichen Geheimniskrämerei um die Sondierungsgespräche und die angestrebten Verhandlungen mit der EU zu den Bilateralen III. Die breite Öffentlichkeit wird beinahe schon systematisch im Dunkeln gelassen. Selbst die Mitglieder der Aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat wissen nicht alles. Einigermassen gut informiert werden nur Vertreter der Kantone und der Sozialpartner (Arbeitgeber und Gewerkschaften), die das sogenannte Sounding Board des Bundesrats in dieser Angelegenheit bilden.

Wenn etwas nach aussen dringt aus den Sondierungsgesprächen, dann von Bedenkenträgern und EU-Gegnern aus diesen Kreisen. Sie berichten vor allem negativ über die Gespräche. Gleichzeitig tut der Bundesrat nichts, um dagegenzuhalten. Wann hat ein Mitglied der Landesregierung darüber informiert, was die Schweiz im Verhältnis zur EU schon alles tut, um die Löhne in der Schweiz zu schützen? Wann hat ein Berner Magistrat erläutert, was die dynamische Übernahme von EU-Recht für die  Schweiz bedeutet. Haben wir dann nichts mehr zu sagen? Wird dadurch die direkte Demokratie ausgehebelt? Wurde je von einem Vertreter Berns erklärt, was das für die Schweiz heisst, wenn der EU-Gerichtshof in einem allfälligen Streitschlichtungsverfahren eine Rolle erhält? Kommen jetzt die fremden Richter? Weil der Bundesrat nicht informiert, entsteht in der Bevölkerung kein Vertrauen in seine Arbeit. Und das Wissen über die Bilateralen III bleibt bruchstückhaft und oft negativ konnotiert. Beides – Vertrauen und Wissen – wird aber nötig sein, wenn das Schweizer Stimmvolk dereinst zu den Bilateralen III Ja sagen soll.

Höchste Zeit für Public Diplomacy

Wenn der Bundesrat eine mögliche künftige Volksabstimmung über die Bilateralen III gewinnen will, muss er offensiver kommunizieren. Aussenpolitik – und damit auch Europapolitik – ist gemäss Bundesverfassung Sache des Bundesrats. Damit verbunden sollte eigentlich auch sein, dass er über seine Tätigkeiten in diesem Bereich detailliert und ausführlich informiert. Das Stichwort dazu heisst «Public Diplomacy». Das Konzept postuliert, dass Regierungen die Öffentlichkeit über Ziele, Verlauf und Stand von Verhandlungen möglichst regelmässig, offen und umfassend unterrichten. Gewiss, in kritische Phasen werden Verhandlungen nicht auf dem Marktplatz geführt, sondern nach wie vor hinter verschlossenen Türen. Aber soweit sind wir mit der EU noch nicht. Verhandlungen mit ihr sind noch nicht einmal absehbar.

Aussenpolitik ist gerade in Demokratien immer auch Innenpolitik. Die beiden Bereiche lassen sich immer weniger trennen. Andere Staaten haben deshalb die Notwendigkeit von Public Diplomacy schon vor einiger Zeit erkannt. So auch die EU – zukünftiger Verhandlungspartner der Schweiz in Sachen Bilaterale III. Sie hat etwa das Verhandlungsmandat und laufende Verhandlungsvorschläge für ein Handels- und Wirtschaftsabkommen mit den USA und Kanada im Internet publiziert – allerdings auch erst auf Druck der Öffentlichkeit. Die EU belebte so die Debatte und erleichterte die Meinungsbildung über das Thema. Schon seit dem 1. Weltkrieg praktizieren die USA Public Diplomacy. Damals begann Präsident Woodrow Wilson mit seinen Prinzipien der Transparenz die bis dato übliche Geheimdiplomatie zu überwinden.

Die Schweiz dagegen setzt immer noch zu sehr auf vertrauliche Sondierungen und Verhandlungen. Das ist falsch. Gerade in einer direkten Demokratie, in der das Stimmvolk oft auch in aussenpolitischen Angelegenheiten das letzte Wort hat, ist eine frühzeitige offene und ausführliche Information der Bevölkerung äusserst wichtig. Es ist deshalb höchste Zeit, dass der Bundesrat seine Informationspolitik in der Aussenpolitik ändert. Im Falle der Bilateralen III würde das deren Chancen in einer allfälligen Volksabstimmung deutlich erhöhen.

En près de 80 ans, le monde a connu d’importants changements. Le multilatéralisme d’après-guerre, initialement dominé par l’Occident et soutenu par les États-Unis, a perdu en efficacité en raison de la mondialisation, de l’ouverture des marchés et de la décolonisation. De nouvelles rivalités systémiques sont apparues, telles que le terrorisme, les sanctions et la manipulation de l’opinion publique. Ces éléments ont affaibli les principes fondamentaux de l’ordre multilatéral, tels que l’état de droit et le respect des traités. De plus, avec l’émergence de la Chine en tant que puissance mondiale, un nouvel ordre multilatéral asiatique se dessine, mais ses objectifs et ses relations avec l’ordre d’après-guerre restent flous. Les questions se posent quant aux relations entre la Chine et les États-Unis, au rejet des valeurs occidentales par la Chine et la Russie, à la course effrénée aux armements, au rôle des États après la pandémie, à la démondialisation en cours et à l’impact sur le bien-être des populations, ainsi qu’à la position des petites et moyennes puissances face à la confrontation des blocs majeurs. Dans ce contexte, la situation de la Suisse suscite également des interrogations.

Notre membre du comité directeur Jean Zwahlen aborde ces thèmes dans son mémo “Le multilatéralisme à l’épreuve”. Vous pouvez le lire ici.

Le multilatéralisme à l’épreuve

Thomas Cottier und Christian Etter sprachen am 8.6.23 am Europa-Institut Basel über das Verhältnis von Personenfreizügigkeit und Streitbeilegung. Nach einer Einführung durch Prof. Christa Tobler betonten das Referat und die Kommentare von Christian Etter die Bedeutung der Opt-out Möglichkeiten, welche es der Schweiz Dank dem Streitbeilegungsverfahren erlauben, punktuell von übernommenen EU Recht abzuweichen, etwa im Sozialrecht der Freizügigkeit oder auch im Lohnschutz.  Sie kann damit gesetzlich flankierende Massnahmen durchsetzen, wobei sie dann verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen in Kauf nehmen muss. Ob diese verhältnismässig sind, entscheidet abschliessend das Schiedsgericht. Der Anlass befasste sich auch mit der Rolle des Europäischen Gerichtshofes. Seine Funktion beschränkt sich in der Streitbeilegung auf die Auslegung des EU Rechts (Verordnungen, Richtlinien) und nur dort, wo bilaterale, völkerrechtliche Verträge bewusst Begriffe des EU Rechts übernehmen. Da der Gerichtshof eine Auslegung finden muss, die für alle Mitgliedstaaten der EU und des EWR Geltung hat, ist seine Tätigkeit per se nicht gegen die Schweiz gerichtet. Die Angst vor fremden Richtern ist daher unbegründet, ebenso die Auffassung, dass das paritätische Schiedsgericht keine eigenständige Funktion habe. Der Anlass wurde gemeinsam mit dem Europa-Institut Basel organisiert.

Freizügigkeit und Streitbeilegung