Mit den Auswirkungen von Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine und des Beitritts von Finnland und Schweden zur NATO auf die Kommunikation des Nordatlantischen Verteidigungsbündnisses befasste sich in Bern eine Veranstaltung mit der ehemaligen NATO-Mediensprecherin Oana Lungescu. In der Diskussion kam auch die neutralitätsbedingt zurückhaltende Rolle der Schweiz im Ukrainekrieg zur Sprache.

«Communicating in Dangerous Times: NATO from Russia’s Aggression to Welcoming Finland and Sweden»: Unter diesem Titel referierte am 24. Oktober 2024 Oana Lungescu, Mediensprecherin der NATO von 2010-2023 und heute distinguished fellow am Royal United Services Institute London (RUSI). Eingeladen ins World Trade Institute (WTI) in Bern hatten die Tschechische Botschaft in der Schweiz (als hiesige Koordinatorin der NATO-Staaten) und die Vereinigung La Suisse en Europe (ASE). Die Referentin ging in ihren Ausführungen auf drei Punkte ein: den starken Wandel der NATO in den letzten zehn Jahren, den Beitritt von Finnland und Schweden und die Auswirkungen auf die Kommunikation. Die Diskussion befasste sich kritisch mit der Zurückhaltung des Westens und der Haltung und Rolle der Schweiz im Ukrainekrieg.

Bemühte sich die NATO nach dem Zerfall der Sowjetunion ab 1991 um eine Annäherung und Einbindung Russlands, so verhärtete sich das Klima mit der Besetzung der Krim 2014. Die Madrider NATO-Gipfel von 2022 bezeichnete Russland offen als grosse Gefahr und richtete die Allianz von der kollektiven Verteidigung auf die kollektive Abschreckung aus. Heute bestehen acht operative Battle Groups, und mit dem Beitritt Finnlands und Schweden kommt eine neunte Gruppe dazu. Die Militärausgaben steigen schrittweise auf 2 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP); in Polen als Frontstaat betragen sie heute bereits 4 Prozent. Die Zusammenarbeit mit Australien, Neuseeland, Südkorea und Japan wird verstärkt, als Antwort auf die zunehmende Kooperation zwischen Russland, China, Iran und Nordkorea. 90 Prozent der verbauten elektronischen Komponenten in der russischen Rüstungsindustrie stammen aus China. Im Krieg gegen die Ukraine liefert Iran Dronen. Nordkorea liefert Munition, Kurzstreckenraketen und stellt jüngst 3000 Soldaten als weitere Eskalation zur Verfügung. Russland unterstützt im Gegenzug Irans und Nordkoreas Nuklear- und Raketenprogramme. Die westlichen Demokratien und ihre Öffentlichkeit haben die damit verbundene Gefahr noch zu wenig erkannt. Sie müssen stärker zusammenrücken und in Europa die Zusammenarbeit zwischen EU und NATO weiter stärken.

Was Russlands Krieg gegen die Ukraine bewirkte   

Der Beitritt zur NATO von Finnland am 4. April 2023 und von Schweden am 7. März 2024 und deren Abkehr von der Neutralität war das direkte Ergebnis von Russlands Krieg in der Ukraine. Beide Länder waren aber bereits vorher langfristige und enge Partner der NATO.  Die gemeinsame Grenze der NATO mit Russland wird verdoppelt und die europäische Verteidigung wesentlich gestärkt. Russland hat mit seinem Angriff auf die Ukraine das Gegenteil seiner Absichten erreicht.

Angesichts der hybriden Kriegsführung durch gezielte Desinformation ist für Oana Lungescu eine proaktive und faktenbasierte Kommunikation von zentraler Bedeutung. Man muss auch klar sagen, welchen Frieden man will. Der Kommunikation müssen Taten folgen, sonst verliert sich die Glaubwürdigkeit auch faktengestützter Kommunikation. Der Winter 2024/25 wird nicht nur für die Ukraine, sondern für den Westen entscheidend sein. Es geht um nichts weniger als die Erhaltung einer regelbasierten Ordnung in Europa und der Welt. Ein Zusammenbruch der Ukraine und die damit verbundene Gefährdung der baltischen und auch anderen europäischen Staaten hätte massive Fluchtbewegungen gegen Westen, Finanzmarkt- und Energieversorgungsstörungen zur Folge, welche die demokratische Ordnung zusätzlich gefährden und populistischen Strömungen weiter Auftrieb geben. Das Bewusstsein für diese Gefahren ist in den wohlstandsverwöhnten westlichen Demokratien noch nicht wirklich vorhanden.

Neutralität führt die Schweiz in die Isolation

Die unter Chatham House Rules durchgeführte Diskussion kritisierte die vorsichtige und zurückhaltende Haltung des Westens, welche Russlands Präsident Putin keineswegs zu eigener Zurückhaltung veranlasst. Russland hat ein mit Spanien vergleichbares Bruttosozialprodukt (BSP) und die Ukraine kann und muss so unterstützt werden, dass sie den Konflikt für sich entscheiden kann und das Selbstbestimmungsrecht zum Tragen kommt. Das atomare Säbelrasseln Putins muss als Drohgebärde realistisch eingeordnet werden. Die Diskussion befasste sich sodann mit der Kritik an den schweizerischen Restriktionen zur Wiederausfuhr von Kriegsmaterial, die im Ausland auf Ablehnung stossen. Die schleppende Gesetzesreform wurde mit der rasch abgewickelten Auflösung der Crédit Suisse kontrastiert; es fehle der Schweiz am politischen Willen, der Ukraine wirklich zu helfen.

Einmal mehr zeigte sich in der Diskussion, dass das tradierte Verständnis der Neutralität mit den Grundsätzen der UNO-Charta nicht vereinbar ist und das Land in die Isolation führt. Die Erfahrung von Finnland und Schweden zeigen sodann, dass der Beitritt zu einem Militärbündnis in Krisenzeiten beschleunigt werden kann, aber von langer Hand vorbereitet sein muss. Wenn die Schweiz glaubt, dass sie ein Bündnis erst nach erfolgtem Angriff an die Hand nehmen will, so ist sie klar auf dem Holzweg. Dazu kommt, dass die heutigen hybriden Bedrohungen sich einer klaren Unterscheidung von Krieg und Frieden entziehen.

Als Schweizer und Schweizerin verliess man die Veranstaltung mit dem klammen Gefühl, dass die Gefahren des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine in der Schweiz im öffentlichen Bewusstsein nicht hinreichend angekommen sind. Der Bundesrat und das Parlament verhindern mit ihrer Neutralitätspolitik eine klare Sicht auf die vorhandene Bedrohung für die Demokratie. Eine klarere, realistische und faktenbasierte und proaktive Kommunikation ist erforderlich. Die Hoffnung, als Sonderfall verschont zu bleiben, ist ein gefährlich frommer Wunsch.

Der Vortrag am WTI wurde von rund 50 eingeladenen Personen besucht aus Parlament, Bundesverwaltung und diplomatischen Vertretungen in Bern sowie von Studierenden am WTI und Mitgliedern der ASE.

Weil Regierung und Parlament zur wichtigsten aussenpolitischen Aufgabe der Schweiz, der Europapolitik, stumm bleiben, haben die EU-Gegner leichtes Spiel. Ehemalige helvetische Grössen unterstützen nun die Kampagne der Bewegung Kompass/Europa gegen die Bilateralen III.

Martin Gollmer hat am 7. Oktober auf dieser Website («Ein David gegen zwei Goliaths») aufgezeigt, was die Anti-EU-Initiative von Kompass/Europa will und wo deren gut finanzierte Kampagne falsch liegt und Unwahrheiten verbreitet. Tatsächlich geht die Kompass-Initiative sowohl an der europäischen Realität wie an den Bedürfnissen der Schweiz vorbei.

So verlangt die Initiative, dass in der Zukunft zahlreiche Staatsverträge sowohl dem Volk wie den Ständen (Kantonen) zur Annahme oder Ablehnung unterbreitet werden müssen (obligatorisches Referendum). Ebendies ist in Form einer Initiative der Aktion für eine unabhängige Schweiz (Auns; heute: Pro Schweiz) im Jahr 2012 von 75 Prozent des Stimmvolks verworfen worden.

Verzerrung zugunsten kleiner Kantone

Die Anti-Europa-Initiative will bei kommenden Abstimmungen zu bilateralen Verträgen mit der EU auch obligatorisch ein Ständemehr verlangen. Dadurch würde die Gesetzgebung massiv zugunsten kleinerer Kantone verzerrt. Es geht nicht an, dass in aussenpolitischen Fragen, welche die kantonale Souveränität nicht tangieren, eine Stimme aus Glarus hundert Mal mehr zählt als eine aus Zürich.

Mit direkter Demokratie hat das nichts zu tun, wohl aber mit der Hoffnung, dass die Landbevölkerung, die tendenziell konservativ abstimmt, eine kommende Europa-Vorlage bodigen könnte. Die Zuger Finanzhaie fürchten nämlich wegen zukünftigen EU-Bestimmungen gegen den Kasinokapitalismus geschäftliche Nachteile.

Zu Besuch bei Kurt Aeschbacher

«Beim Eintreten in die Wohnung kommt mir die Hündin schwanzwedelnd entgegen und bringt mir ihr Stofftier.» So beginnt eine als Interview kaschierte Homestory in einem grossen schweizerischen Zeitungsverbund mit dem Ex-Fernsehmoderator Kurt Aeschbacher. Dieser gibt zahlreiche der faktenfreien «Tatsachen» aus dem Skript der Kompass-Initianten zum Besten. So etwa, dass wir mit den Bilateralen III alle EU-Gesetze «automatisch» übernehmen müssten.

Das stimmt nicht. Jede Übernahme ist letztlich von einem schweizerischen Entscheid abhängig. Dies gesagt, entspricht schon heute eine Mehrheit schweizerischer Gesetze ganz oder grösstenteils europäischer Gesetzgebung, und zwar ganz einfach, weil diese erstens neue Materien vernünftig regeln und zweitens den Zugang zum europäischen Binnenmarkt aufrechterhalten. Der wirtschaftliche Austausch mit der EU war und ist für einen guten Teil des schweizerischen Wohlstandes verantwortlich.

Dass wir angeblich «gut mit bestehenden Abkommen leben können», ist eine weitere Lüge aus der Giftküche der Kompass-Initianten. Einige der bestehenden bilateralen Abkommen mit der EU sind schon abgelaufen, was schweizerischen Exporteuren etwa in der Medizinalbranche unnötige Arbeit und Kosten verursacht. Andere werden in naher Zukunft verfallen. Nichts anderes als dies bildet ja den Hauptgrund für unsere intensiven Verhandlungen mit Brüssel.

Die Mär vom EU-Monster

Wenn ihnen andere Argumente ausgehen, machen die Kompass-Initianten auch etwa geltend, die EU sei ein «bürokratisches Monster».

Fakt ist: Die EU beschäftigt insgesamt 60’000 Personen weltweit. Die schweizerische Bundesverwaltung und der Kanton Zürich zusammen kommen auf rund 80’000 Personen. Genauso wie unsere Staatsangestellten für eine Vielzahl von öffentlichen Aufgaben arbeiten, sind die EU-Beamten zuständig für das reibungslose Funktionieren des erwähnten Binnenmarktes, ebenso etwa für die weltweit fortschrittlichsten Richtlinien für Klimapolitik oder auch den Schutz der EU-Aussengrenzen.

Geradezu rührend sind Aeschbachers Erzählungen, wie er seinen staunenden Nachbarn in Frankreich die Vorteile unserer halbdirekten Demokratie vor Augen führt. Nun lässt sich das von seiner Geschichte und Geographie, aber auch von weitgehender staatlicher Dienstleistung für seine Bürger geprägte politische System Frankreichs nicht mit jenem der Eidgenossenschaft vergleichen. Beide Systeme haben ihre Vor- und Nachteile. Wo beispielsweise eine schweizerische Mittelklassefamilie allein für ihre Gesundheitsversorgung (ohne Zahnarzt) einen erheblichen Teil ihres Einkommens ausgeben muss, erhalten Franzosen gleichwertige medizinische Dienstleistungen für einen kleinen Bruchteil dieser Summen.

Angewiesen auf Solidarität und Schutz der EU

Was stört an Aeschbachers Ausführungen, ist ihr aus dem Anti-EU-Skript von Kompass/Europa übernommenes Dogma, wir seien politisch und strukturell nicht mit der EU kompatibel. Das ist Unsinn. Politisch bleibt die halbdirekte schweizerische Demokratie in jeder Form der Zusammenarbeit bis und mit einem Beitritt zur EU unangefochten. Das gilt ebenso für die föderalistische Struktur der Schweiz.

Die EU ist ein Zusammenschluss von politisch und strukturell sehr verschiedenen Ländern, die aber überzeugt sind, dass Europa auf globaler Ebene nur gemeinsam bestehen kann. In Anbetracht des Gewichts gegenwärtiger und zukünftiger Grossmächte kann nur ein gemeinsames Europa seinen Bürgern und Bürgerinnen Schutz und nachhaltiges Wachstum bieten. Dabei konstruktiv mitzumachen, sollte für die kerneuropäische Schweiz sowohl Aufgabe als auch Ehre sein.

Die Gegnerschaft einer neuen Vertragsgrundlage für die bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) erweckt den Eindruck, die vorgesehene Streitschlichtung laufe faktisch auf eine umfassende Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in Luxemburg hinaus. Das vorgesehene Schiedsgericht sei ein Feigenblatt zur Verharmlosung des Souveränitätsverlusts, der der Schweiz drohe. Was ist davon zu halten?

Aktuelle Diskussionsgrundlage ist Kapitel 10, «Dispute Settlement», des «Common Understanding», das die beiden Verhandlungsparteien Schweiz und EU als Ausgangsbasis der laufenden Verhandlungen über das Vertragspaket «Bilaterale III» veröffentlichten:

«The European Commission and Switzerland share the view that, in the event of difficulty of interpretation or application of the bilateral agreements in the fields related to the internal market in which Switzerland participates, the parties should consult each other in the respective sectoral committees to find a mutually acceptable solution. If a sectoral committee does not manage to find a solution to the abovementioned difficulty, the parties should have the possibility to ask an arbitral tribunal, where both parties are represented, to settle the dispute. Where the dispute raises a question concerning the interpretation or application of a provision referred to in paragraph 8 second sentence, and if the interpretation of that provision is relevant to the settlement of the dispute and necessary to enable the arbitral tribunal to decide on the matter, the arbitral tribunal should refer that question to the Court of Justice of the EU for a ruling that would be binding on the arbitral tribunal. Where the dispute raises a question concerning the interpretation or application of a provision that falls within the scope of an exception from the dynamic alignment obligation set out in paragraph 9 and where such dispute does not involve the interpretation or application of concepts of Union law, the arbitral tribunal should decide the dispute without referring to the Court of Justice of the EU. »

Vorweg ist zu fragen, was im Streitfall geschähe, wenn kein rechtliches Streitschlichtungsverfahren vereinbart und kein Schiedsgericht vorgesehen wäre. Die Auseinandersetzungen würden zwischen politischen Behörden ausgetragen. Käme es zu keiner Einigung und würde eine Streitpartei deshalb Gegenmassnahmen treffen wollen, würde sie diese nach ihrem Gutdünken bestimmen. Wenn die andere Partei diese Gegenmassnahmen als unverhältnismässig betrachten würde, könnte sie vielleicht in bestimmten Fällen bei der Welthandelsorganisation WTO klagen, hätte aber oft kein Gegenmittel, ausser die Auseinandersetzung durch eigene Gegen-Gegenmassnahmen eskalieren zu lassen.
Die Schaffung eines Verfahrens zur rechtlichen Regelung von Streitigkeiten und eines Schiedsgerichts ist deshalb im Interesse beider Parteien, wenn sie dadurch vor unverhältnismässigen Gegenmassnahmen geschützt werden und eine für die bilateralen Beziehungen gefährliche Eskalation verhindert wird.

Unparteiische Rechtsprechung vonnöten

Voraussetzung ist allerdings, dass das Schiedsgericht zu einer unparteiischen Rechtsprechung befähigt wird. Die Gegnerschaft einer neuen Grundlage der bilateralen Verträge erweckt nun den Eindruck, die Streitfälle, die dem Schiedsgericht vorgelegt würden, würden faktisch samt und sonders und definitiv durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg entschieden. Das Schiedsgericht werde dessen Urteile nur noch abnicken können. Der EuGH sei aber eine Behörde der Gegenpartei, mit dem politischen Auftrag, die Integration Europas zu fördern, womit ihm schweizerische EU-Gegner geradezu absprechen, überhaupt ein Gericht zu sein. Was ist davon zu halten?
Paragraph 10 des «Common Understanding» besagt, was dem EuGH zu unterbreiten ist:

Where the dispute raises a question concerning the interpretation or application of a provision referred to in paragraph 8 second sentence, and if the interpretation of that provision is relevant to the settlement of the dispute and necessary to enable the arbitral tribunal to decide on the matter, the arbitral tribunal should refer that question to the Court of Justice of the EU for a ruling that would be binding on the arbitral tribunal.

Wenn der Streit eine Frage der Auslegung von EU-Recht aufwirft, die für die Streitschlichtung relevant ist und deren Beantwortung nötig ist, damit das Schiedsgericht ein Urteil fällen kann, hat das Schiedsgericht diese Frage dem EuGH zu unterbreiten, und dessen Antwort ist für das Schiedsgericht verbindlich.
Sodann legt das Common Understanding dar, was dem, EuGH nicht zu unterbreiten ist:

« Where the dispute raises a question concerning the interpretation or application of a provision that falls within the scope of an exception from the dynamic alignment obligation set out in paragraph 9 and where such dispute does not involve the interpretation or application of concepts of Union law, the arbitral tribunal should decide the dispute without referring to the Court of Justice of the EU. »

Schiedsgericht ist kein Feigenblatt

Weshalb verdient das vorgesehene Schiedsgericht wirklich diese Bezeichnung und wäre kein Feigenblatt?
Erstens, weil nur ein Teil der Fälle, die vor das Schiedsgericht kommen werden, Fragen der Auslegung von EU-Recht aufwerfen werden.
Zweitens, weil auch in den Fällen, in EU-Recht auszulegen ist, dessen Auslegung nur einer von mehreren Faktoren ist, die zur Urteilsfindung des Schiedsgerichts beitragen. Wichtig sind auch die Abklärung eines Sachverhalts, der umstritten sein kann, die Anwendung der ausgelegten Norm auf den konkreten Sachverhalt, allfällige Ermessensentscheide, und schliesslich die Bestimmung angemessener, verhältnismässiger Konsequenzen, wenn eine Vertragsverletzung festgestellt wird.

Bedeutung der Auslegungskompetenz des EuGH

Die Auslegung von EU-Recht durch den EuGH kann in einem Streitfall von grosser Bedeutung sein. Es wäre rechtlich unrichtig und politisch kontraproduktiv, dies zu bestreiten.
Matthias Oesch, Professor für öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht am Institut für Völkerrecht und ausländisches Verfassungsrecht der Universität Zürich, legt in seinem kürzlich erschienenen Buch «Der EuGH und die Schweiz» einerseits dar, dass viele EuGH-Urteile bereits heute in der Schweiz bedeutsam sind. In einem am 21. Januar 2024 erschienenen Interview mit «Unser Recht» sagt er:

«Die Schweiz übernimmt seit Jahrzehnten Urteile des EuGH, sei es auf dem Weg der Rechtsvergleichung und des autonomen Nachvollzugs, sei es bei der Durchführung der bilateralen Abkommen. Unsere Juristinnen und Juristen sind sich gewohnt, Urteile des EuGH zu rezipieren und das schweizerische Recht im Licht der Dikta aus Luxemburg weiterzuentwickeln. Der Schritt, dem EuGH neu eine Rolle bei der Streitbeilegung zuzuordnen, wäre institutionell und rechtskulturell ein beachtlicher – praktisch wären die Folgen aber überschaubar.»

Präzisierung der Zuständigkeit des EuGH

Für die Verhandlungen schlägt Matthias Oesch jedoch einschränkende Präzisierungen der Zuständigkeit des EuGH vor. Auszug aus dem Interview:

«Die neuen Verhandlungen sollten tatsächlich genutzt werden, um das 2014-2018 entwickelte Modell weiter zu perfektionieren. Ein wesentliches Augenmerk sollte darauf gerichtet sein, die Verpflichtung eines Schiedsgerichts zur Anrufung des EuGH möglichst klar zu umreissen. Eine Vorlagepflicht, welche sich einzig um das Vorliegen eines «Begriffs des EU-Rechts» (gemäss Entwurf des institutionellen Abkommens von 2018) oder «eines Konzepts des EU-Rechts» (Common Understanding von 2023) dreht, ist konkretisierungsbedürftig.
Eine Vorlagepflicht scheint klarerweise zu bestehen, wenn es um die Klärung eines unionsrechtlichen Konzepts im EU-Recht geht, und die Einheitlichkeit der Auslegung und Anwendung in der EU gewährleistet sein muss. In dieser Konstellation beruht die Befassung des EuGH auf der unionsrechtlich bedingten, nachvollziehbaren Logik: Es handelt sich um EU-Recht, das zwar auf die Schweiz ausgedehnt wird, seinen genuin unionsrechtlichen Charakter aber nicht verliert. Es bleibt wesensmässig EU-Recht, dessen Auslegung dem EuGH obliegt.
Die Ausgangslage präsentiert sich nach meinem Dafürhalten anders, wenn ein Konzept des EU-Rechts im bilateralen Kontext EU-Schweiz geklärt werden muss. Hier mag einem Schiedsgericht eine durchaus eigenständige Rolle zukommen. Die der Klärung eines Konzepts des EU-Rechts im Binnenmarktkontext nachgelagerte Frage, ob im Verhältnis zur Schweiz auf der Grundlage eines bilateralen Abkommens eine parallele oder eine von der EuGH-Praxis abweichende Auslegung sachgerecht ist, muss dem EuGH nicht vorgelegt werden. Ein Schiedsgericht ist in der Lage, diese «Übersetzungsaufgabe» zu leisten, ohne dass die Einheitlichkeit des EU-Rechts gefährdet würde. Ein Schiedsgericht legt diesfalls – anders formuliert – nicht EU-Recht aus (was zwingend dem EuGH vorbehalten bleibt), sondern wendet die Praxis des EuGH im bilateralen Kontext EU-Schweiz an.
Es ist, wie Sie zu Recht anmerken, unklar, ob der EuGH eine solche Umschreibung der Vorlagepflicht eines Schiedsgerichts akzeptieren würde. Dessen ungeachtet argumentieren gewichtige Stimmen, dass eine dergestalt eigenständige Rolle eines Schiedsgerichts auch auf der Grundlage der Umschreibung der Vorlagepflicht im Entwurf des institutionellen Abkommens von 2018 möglich wäre. Es würde diesfalls an den Schiedsgerichten liegen, eine Praxis zur Vorlagepflicht zu entwickeln – selbstredend unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben in Bezug auf die Autonomie des EU-Rechts und die Zuständigkeit des EuGH zu seiner verbindlichen Auslegung.»
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Die juristische und politische Beurteilung des Streitschlichtungsverfahrens und insbesondere des Schiedsgerichts wird nicht allein entscheiden, ob das Ergebnis der laufenden Verhandlungen zwischen der EU und der Schweiz in Parlament und beim Volk mehrheitsfähig wird. Aber sie kann sich umso stärker auswirken, je umstrittener andere wichtige Kriterien bleiben, wie vor allem der Nutzen und die Notwendigkeit eines staatsvertraglich gesicherten guten Marktzugangs.

Ulrich E. Gut ist Jurist sowie ehemaliger Politiker (FDP) und Chefredaktor (Zürichsee-Zeitung). Heute arbeitet er als freischaffender Publizist. Der vorliegende Artikel erschien zuerst in seinem Blog PolitReflex.ch.